环境影响评价师挂靠 最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察

发布时间:2020-08-05 10:37:18   来源:网络 点击 :
最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察

环评机构2018年1月1日至11月8日的业务数据,结合环保部数据中心环评工程师的注册登记状况,汇总得出各环评机构单个环评工程师完成报告书、报告表的数量。通过对相关数据的分析,笔者大致获得了这段时间内全国绝大多数环评机构的业务负荷,TOP50见下图,完整版略。


最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察


全国环评机构业务负荷TOP50

两数据库汇总后的信息显示,一些环评机构承接环评报告书表业务负荷与编制相应文本的“工作效率”超出常规水平数倍,甚至十数倍,达到了100+、200+、300+个/人的惊人程度。笔者通过与多位环评业内人士交流获知:虽然环评机构拓展市场获取业务的方式存在模式差异,不同资质类别的环评机构存在工作量差异,业务员承揽业务,工程师承担工作的能力存在个体差异,属地审查审批工作的速度存在地域差异,但从环评工作程序要求来说,要完成“资料收集”、“现场调查”、“现状监测”、“工程分析”、“预测评价”、“分析论证”、“文本编制”、“技术审查”、“行政审批”等工作内容,即便在其业务量充足、人力无闲置、高效审查、快速审批的前提下,不同专业类别的环评工程师人均完成报告表业务量的合理范围约在14-42个/年,人均完成报告书业务量的合理范围约在2-6个/年。业内人士对这些异常数据的合理解释是:环评行业存在普遍的资质违规挂靠行为!一个被监管部门认可、具备资质的环评机构通过资质挂靠行为支撑着数个、十数个、甚至数十个无资质环评机构违规开展环评业务!需要特别指出的是,即便是统计结果中排名很低的环评机构也并非做到了与资质挂靠“绝缘”,甚至部分在《全国环评机构业务负荷核算表》中排名低至800名以后的环评机构也存在违规挂靠资质牟利的现象。

笔者为了更好地量化区分环评机构的业务负荷,在咨询了多位环评工作者意见的基础上,制定了环评机构的业务负荷划分标准,具体如下。


最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察


笔者以此标准为依据,以《全国环评机构业务负荷核算表》为基础,统计出在2018.01.01-11.08时段的《全国环评机构业务负荷划分与业务分布汇总表》。


最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察


表中涵盖的878家环评机构业务信息占到我国959家环评机构总数的九成以上。在此时段内,表中878家环评机构在全国范围共承担报告书业务12990个,报告表业务99918个,未区分业务39410个,书表业务量合计152318个,在环评业务量上与《中国环境年鉴》中记载的近年同类同期数据大体相当,表中业务数据信息总体上具备完整性,可以作为我国环评市场的分析材料。对具体业务数据,笔者以向熟识的环评机构经营者确认的方式验证了部分数据的真实性。

从业务负荷划分结果看,业务量处于“超负荷”、“满负荷”状态的环评机构在数量上约占878家环评机构的7%,处于“闲置负荷”状态的环评机构约占73.12%。此统计结果一方面说明大多数环评机构业务负荷不足,其环评工程师的闲置浪费了大量技术资源。另一方面,部分环评机构业务负荷异常,其环评工程师“工作效率”远超常人,存在挂名嫌疑!需要被重视的是:此类业务量“超负荷”、“满负荷”的环评机构承担着环评市场上约33%的业务量!“高负荷”环评机构承担着环评市场上其他11.24%的业务量!

笔者曾在研究报告《无效的监管—建设项目环评资质管理失效分析》中对资质管理制度规制下的环评市场上灵活多变的挂靠方式进行过分析,从技术实力、技术协作、项目投入、合作方式、责任界定等方面提出过“互补/协作、授权/审查、万能/寄生”等三种资质挂靠模式,并对各种模式对环评市场的影响进行了点评。


最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察


笔者认为环评资质挂靠现象是环评市场参与者为突破资质管理制度规制下的市场准入限制,实现自身利润最大化的自发性市场协作行为。此行为的风险受挂靠双方经营理念、技术能力和监管力度共同制衡,在一定程度上有其存在的合理性,尽责且适度的资质挂靠行为被环评业内人士所认可,对环评质量与环评行业的影响也不能一概以负面定性。但笔者注意到最近一年来,环评资质挂靠现象却呈现出失控状态与泛滥趋势,特别是在2018年8月环评资质废除的消息正式公布后,行业社交媒体、论坛中发布的资质挂靠信息几乎呈爆发式增长。

笔者从业内人士了解到,造成此种现象的原因是:一些投机者通过廉价收购的方式获取资质进入环评行业,以违规提供资质挂靠服务获取利润。此类投机者通过挂靠证书虚假建构条件以廉价维持资质类别的多样性与有效性,通过建立分支机构,招揽专职销售、区域代理人等方式建立市场销售网络,快速将挂靠业务在全国多地推开,以集团化、规模化、产业化的资质挂靠网络实现环评资质的快速变现增值。此类投机者在多地区掌控有多家资质类别互补的环评机构,往往拿出一两家成本低廉的乙级资质疯狂推广,薄利多销报告表挂靠业务,利润丰厚的报告书挂靠业务则由几家互补类别的资质机构分摊,以差别化经营的策略相互掩护,降低违规经营风险。即便其被属地监管部门负面通报限期整改,也不过是被暂停一地挂靠业务;即便其被行业监管部门废除一两家环评资质,也不过是被剥掉一层“保护壳”。现有的监管措施和惩处力度对其无法伤筋动骨,只要其遍布各地的供需网络未被斩断,资质挂靠变现就不会停止。故,在《全国环评机构业务负荷核算表》中,一些排名突出与看似不突出的环评机构都在违规挂靠资质,其实际掌控者是活跃在资质挂靠市场上的同一批人,需要进行深度调查加以区分。

此类投机“挂靠集团”的主观意愿、获利方式与环评工作技术服务的目的完全不相容,存在以下几个特征:一为其通过证书挂靠骗取资质,实际技术力量有限,对所挂靠项目多无技术参与,无质量把控,甚至确定项目名称后即可盖章出资质,业务负荷与人均工作负荷远高于合规环评机构;二为其建有专业分工的资质挂靠业务网络,分公司、办事处等分支机构、业务代理人众多,异地业务比重高;三为其配有专人通过行业论坛、公众号等渠道频繁发布挂靠信息招揽业务,刻意结交行业媒体与监管人员,降低曝光风险,消解监管意愿,获取监管信息,预判政策动向;四是其借助挂靠资质迅速积累虚假业绩后,往往会尝试通过虚假包装上市新三板的途径持续变现。

废止资质管理制度是政府“放管服”改革在环评行业的实践,工作成效也将直接影响着项目审批领域“放权”改革的成效。全国三千余个环评审批部门在政策理解、改革步骤、实施进度上都会存在差异。有些地方即将实行环评“告知承诺制”,不对环评文本实质审查,试问:现阶段环评资质挂靠乱象不止,项目连编制单位、编制者署名都是假的,如此“承诺”何以取信公众?有些地方在“审批权下放”中也存在上级“放得下”,下级“接不住”、“接不稳”的现象!属地技术审查机构的行业专家储备有限、技术能力项目经验欠缺,对环评文本中的“前后矛盾”、“错误引用”、“缺项漏项”、“降级评价”、“预设结论”等纸面易见的、涉导则规范类的问题尚可辨识,对“避重就轻”、“弄虚作假”、“偷梁换柱”等刻意隐瞒的、涉行业工艺类的问题难以察觉!环保部官网公示信息显示,即便是通过了技术审查的项目,在技术复核中仍会被查出诸多问题。如“建设项目工程分析或引用现状监测数据错误”致使环评文本不具备真实性,“遗漏主要环境保护目标或者主要评价因子”,“主要环境保护措施缺失”无法保证环评工作全面性,“评价工作等级或者环境标准适用错误”,“环境影响预测与评价方法错误”无法满足规范性,“选址、选线不当”造成环评结论丧失客观性!故,目前的环评管理工作既处于资质废止过度期,又处于审批权下放期,更是技术审查的薄弱期。在这段时期,“违规经营者”和“影子环评师”在集团化、规模化、产业化的资质挂靠行为中制造出大量责任界定混乱的借名项目,此类项目合同签订者非合同履行者,文本署名者非实际编制者,违规获利者非责任承担者,出现质量问题的概率远高于被行政监管和法律责任制衡的实名项目,一旦技术审查把关不严,大量挂靠借名项目积累的隐患必会在此类项目建设期、运营期集中爆发!

决定环评行业秩序的不是准入门槛的存在与高低,而是环评市场本身的开放、公平和信息公开程度。笔者支持废止环评机构资质管理制度和其他“放管服”改革举措,但改革也应做到“规则先行”,行政监管“实际操作”不应在法律条款“规则变更”之前。资质废止已经打破了以往的挂靠风险制衡,如监管部门既无法在短时间内建构起新秩序,又对违规挂靠行为消极应对、放任自流,那就等同于给违规环评机构发放了“印钞机”,是对环评业内辛勤劳作者与合规经营者尊严的践踏!“挂靠集团”的存在与壮大路径是将环评市场准入权违规交易规模化、产业化的过程,推动行业整体向最恶劣的“万能/寄生”挂靠模式快速转变,不但透支着环评行业的公信力,亵渎着法律法规的尊严,更会为大量建设项目埋下环境违规的隐患!笔者呼吁监管部门正视环评数据所反映出的资质挂靠乱象,在法律条款尚待理顺,属地审查尚待健全的这段过度期能够积极作为,为当初自己设立的环评资质管理制度站好最后一班岗!降低环评资质改革期间各级审批项目在后续建设期、运营期的环境违规风险,维护环评行业公平公正的生态秩序!

为此,笔者特提出一些不成熟的想法和建议供监管部门参考:

1、建议监管部门充分发挥环评项目数据库对资质管理的监督指导效用,以《全国环评机构业务负荷核算表》中环评机构工程师工作效率(或相关)计算方法为合理评价基础,尽快有针对性地对超负荷、满负荷、高负荷的环评机构及其经营者控制的其他环评机构进行专项调查。如条件允许,监管部门可考虑联合财务审计、公司法务专业人士共同调查,或设置举报悬赏等措施,有针对性地对此类环评机构所编制的环评文件技术复核,抽查项目负责人对项目的熟悉情况等,从多方面、多角度获取此类环评机构人员挂靠、资质挂靠等违规证据,认定查处一批证据确凿的违规环评机构;对经认定“业务负荷”异常,但短时间无法取得违规证据的环评机构及其经营者,应向社会公众及属地监管部门发出预警告知;

2、建议监管部门尽快以各地通报的环评机构质量问题为基础,设立环评机构“一地通报、全国整改”的量化处罚标准,以项目质量的全国“连坐”来倒逼环评机构内部审查,降低“万能/寄生”模式资质挂靠带来的项目环境违规风险;

3、建议监管部门有条件可考虑在过度期间能够调整优化环评资质监管制度,以各环评机构登记的环评工程师数量为基础,确定环评工程师合理的工作效率范围,对各环评机构报批项目实行“总量控制”的修正。如:经统一标准核定,某类别环评工程师工作效率为每年5个环评报告书或20个环评报告表,A环评机构该资质类别登记有10名环评工程师,则A环评机构该类别的报批项目总量为报告书项目50个或报告表项目200个,同类别的报告书、表之间可以按照一个确定的比例折算,如某环评机构超出“总量控制”上限,即撤销其资质的相应类别。此举虽无法从根本上杜绝资质挂靠行为,但至少可避免部分肆无忌惮和众筹资质的环评机构毫无节制地挂靠牟利,相信此举至少会为挂靠环评机构强化内部审核机制创造有利条件;

4、建议监管部门在环评资质正式废除之后,及时出台配套政策以避免环评市场再次出现属地监管部门、行业组织自行设立的市场准入限制性质的“变相资质”,从而彻底杜绝环评行业证书挂靠、资质挂靠等不劳而获的“挂名”、“寄生”现象,重新塑造环评行业良性的生态与公信力。

转自:环评爱好者 作者: CTERM 来源:智能环评网


原文标题:最后的疯狂—环评资质废除前挂靠乱象观察

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